42/2026 Sb.Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
| Částka: | 042 | Druh předpisu: | Nález Ústavního soudu |
| Rozeslána dne: | 24. března 2026 | Autor předpisu: | |
| Přijato: | 4. února 2026 | Nabývá účinnosti: | 24. března 2026 |
| Platnost předpisu: | Ano | Pozbývá platnosti: | |
 Obsah  Tisk  Export  Skrýt přehled Celkový přehled
|
|||
Původní znění předpisu
42
NÁLEZ
Ústavního soudu
ze dne 4. února 2026
sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ve věci návrhu na
zrušení některých ustanovení zákona č. 24/2025
Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb.,
o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným
konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí
vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony, in eventum
na zrušení některých ustanovení zákona č.
141/1961 Sb., o trestním řízení soudním
(trestní řád), ve znění pozdějších předpisů,
a některých ustanovení zákona č. 40/2009 Sb.,
trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 5/25 dne 4. února 2026 v plénu složeném z předsedy soudu
Josefa Baxy a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové (soudkyně zpravodajka),
Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny
Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zema-
nové o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Ing. Michael Canov, zastoupené JUDr. Jaro-
mírem Císařem, Ph.D., advokátem, sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4 – Nusle, na zrušení části druhé
čl. III a části páté čl. VI zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých
opatřeních v souvislosti s ozbrojeným kon?iktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské
federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jimiž byl změněn zákon č. 141/1961
Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb.,
trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a in eventum na zrušení slov „neoprávněné činnosti pro
cizí moc“ v § 17 odst. 1 písm. d) a slov „neoprávněná činnost pro cizí moc podle § 318a trestního
zákoníku“ v § 88 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění
zákona č. 24/2025 Sb., a dále v zákoně č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 24/2025 Sb.,
na zrušení v § 33 slov „neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)“, na zrušení celých ustanovení § 318a
a § 329 odst. 2 písm. g) a na zrušení slov „neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)“ v § 367 odst. 1
a 2 a v § 368 odst. 1, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení a obsah podaného návrhu
1.?? Ústavní soud se v nyní posuzované věci zabýval abstraktní kontrolou ústavnosti skutkové
podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc obsažené v § 318a zákona č. 40/2009
Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
2.?? Návrhem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b)
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 24 senátorů (dále jen „navrhovatelka“)
domáhá zrušení ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb.,
o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným kon?iktem na území Ukrajiny vyvolaným
invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále také jen
„Lex Ukrajina VII“ nebo „zákon č. 24/2025 Sb.“), jimiž byl změněn zákon č. 141/1961 Sb.,
o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a trestní zákoník (tj. část
druhá čl. III a část pátá čl. VI Lex Ukrajina VII).
3.?? Navrhovatelka upřesňuje, že společným jmenovatelem napadených zákonných ustanovení je
změna trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se zavedením nové skutkové podstaty
trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc vložené ve třech variantách do § 318a
trestního zákoníku. V novelizovaných trestněprávních předpisech navrhuje in eventum zrušení
v § 17 odst. 1 písm. d) trestního řádu slov „neoprávněné činnosti pro cizí moc“, v § 88 odst. 1
trestního řádu slov „neoprávněná činnost pro cizí moc podle § 318a trestního zákoníku“ a dále
v trestním zákoníku zrušení v § 33 slov „neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)“, zrušení
celých ustanovení § 318a a § 329 odst. 2 písm. g) a zrušení slov „neoprávněné činnosti pro cizí
moc (§ 318a)“ v § 367 odst. 1 a 2 a § 368 odst. 1. Ústavní soud nepovažuje za nutné
reprodukovat zde celá znění napadených ustanovení trestních předpisů a za dostačující považuje
uvedení pouze znění skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc
(§ 318a trestního zákoníku), již zákonodárce formuloval následovně:
(1) Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude potrestán
a) ten, kdo v úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost,
obranu nebo bezpečnost České republiky anebo obranu nebo bezpečnost mezinárodní organiza-
ce, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala, vykonává na území České republiky
činnost pro cizí moc,
b) ten, kdo naruší svrchovanost České republiky tím, že na jejím území pro cizí moc sleduje
jiného zpravodajskými prostředky, nebo
c) občan České republiky nebo osoba bez státní příslušnosti, která má na jejím území povolen
trvalý pobyt, jež v úmyslu uvedeném v písmenu a) vykonává mimo území České republiky
činnost pro cizí moc.
(2) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán,
a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného značný prospěch nebo spáchá-li
takový čin ve značném rozsahu, nebo
b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek.
(3) Odnětím svobody na pět až dvanáct let bude pachatel potrestán,
a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu,
nebo
b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 škodu velkého rozsahu.
(4) Odnětím svobody na osm až patnáct let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený
v odstavci 1 za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu.
(5) Příprava je trestná.
4.?? Navrhovatelka předně rozporuje ústavní konformitu legislativního procesu. Odkazuje na vládní
návrh zákona schválený dne 12. 6. 2024, jehož cílem a účelem bylo prodloužení časového rámce
pro dočasnou ochranu osob prchajících před ozbrojeným kon?iktem na Ukrajině. Uvádí, že
vláda v důvodové zprávě k tomuto zákonu nepředpokládala jakékoliv zvýšení bezpečnostních
hrozeb a nenavrhovala ani změnu v oblasti trestní politiky státu. Tento předmět a účel dle
navrhovatelky vyplývají rovněž ze systematiky původního návrhu zákona.
5.?? Dále popisuje průběh projednání návrhu napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou (srov.
sněmovní tisk č. 727). Uvádí, že vláda coby předkladatelka prostřednictvím ministra vnitra
konzistentně v průběhu prvního i druhého čtení zdůrazňovala shora vyjádřený předmět a účel
návrhu zákona. V celém prvním čtení a ani při projednávání ve výborech, konkrétně ve výboru
pro bezpečnost jakožto garančním výboru a dále výboru pro sociální politiku, se neprojednávaly
otázky spojované s rozšířením trestního zákoníku o další nové skutkové podstaty trestného činu.
Zdůrazňuje, že k návrhu zákona se vůbec nevyjádřil ústavně-právní výbor.
6.?? Uvádí, že změny trestních předpisů související se zavedením skutkové podstaty neoprávněné
činnosti pro cizí moc byly do návrhu zákona vloženy až ve druhém čtení (pozn. Ústavního
soudu: pozměňovací návrh byl odůvodněn již v obecné rozpravě, přičemž k tomuto odůvodnění
se předkládající poslanec M. Exner přihlásil rovněž v podrobné rozpravě druhého čtení
konaného dne 22. 10. 2024). Pozměňovací návrh byl rozeslán dne 23. 10. 2024 (srov. sněmovní
tisk č. 727/3, pozměňovací návrh č. 5055). Navrhovatelka opětovně uvádí, že změna trestních
předpisů nemá žádnou souvislost s původním záměrem vlády přijmout úpravu navázanou na
prodloužení rámce pro dočasnou ochranu.
7.?? Navrhovatelka upozorňuje, že totožnou úpravu týkající se nového trestného činu neoprávněné
činnosti pro cizí moc obsahuje vládní návrh zákona (novely trestního zákoníku) ze dne
13. 11. 2024, předložený Poslanecké sněmovně dne 19. 11. 2024, jenž prošel prvním čtením a byl
přikázán ústavně-právnímu výboru jako výboru garančnímu. Ten dne 15. 1. 2025, tj. v době, kdy
se nyní posuzovaným návrhem zákona zabýval Senát (viz dále bod 17), rozhodl o přerušení
projednání příslušného sněmovního tisku č. 861 (pozn. Ústavního soudu: tento návrh zákona,
již bez § 318a trestního zákoníku, byl v mezičase schválen a zákon byl dne 5. 8. 2025 vyhlášen ve
Sbírce zákonů a mezinárodních smluv pod č. 270/2025 Sb.).
8.?? Navrhovatelka dále uvádí, že v průběhu projednávání návrhu zákona (sněmovní tisk č. 727) ve
třetím čtení, konaném dne 11. 12. 2024, předkladatelka popsala důvody pro předložení
pozměňovacího návrhu. Má za to, že došlo ke svévolnému rozšíření předmětu a účelu zákona
Lex Ukrajina VII. Upozorňuje, že k pozměňovacímu návrhu se nemohla vyjádřit připomínková
místa, ať už vládní (Ministerstvo spravedlnosti), či nevládní (Nejvyšší soud coby sjednocovatel
judikatury). Odkazuje rovněž na vyjádření ministra spravedlnosti reagující na odbornou kritiku
skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc a potvrzující nedostatky právní úpravy
(např. vágnost širokých formulací). Navrhovatelka má za to, že důvodem pro obcházení řádného
legislativního procesu nebyla s ohledem na tvrzenou akutnost obava z časové prodlevy při přijetí
změny trestních předpisů, ale spíše obava předkladatelky z povinnosti vypořádat se
s připomínkami dotčených subjektů. Odkazuje zde na připomínky Nejvyššího soudu, který se
při projednávání novely trestního zákoníku a trestního řádu (sněmovní tisk č. 861) k navrhované
úpravě vyjádřil negativně a uvedl řadu nedostatků, které plynou z případného přijetí řešené
změny trestních předpisů. Navrhovatelka doplňuje, že v době projednávání návrhu zákona
v průběhu třetího čtení dne 18. 12. 2024 byl již znám nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024
sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.). Uvádí, že předkladatelka na tento nález reagovala
prostřednictvím svého zástupce, ministra vnitra, který významně rozšířil původně deklarovaný
smysl a účel zákona a akcentoval „veřejný zájem na účinné ochraně ústavního zřízení,
svrchovanosti, územní celistvosti, obrany a bezpečnosti České republiky“.
9.?? Následně popisuje průběh hlasování v Poslanecké sněmovně a průběh projednání a hlasování
v Senátu. Uvádí, že návrh zákona byl schválen relativně těsnou většinou.
10.??S odkazem na nosné právní závěry shora zmíněného plenárního nálezu Ústavního soudu
navrhovatelka uvádí, že pozměňovací návrh č. 5055 je protiústavním přílepkem k původnímu
vládnímu návrhu zákona. Má za to, že napadená ustanovení schváleného zákona nebyla
předmětem původního vládního návrhu a nemají úzký vztah k jeho účelu a předmětu, přičemž
nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. Připomíná, že „předkládání pozměňovacích
návrhů nespadá pod ústavní právo jednotlivých poslanců navrhovat zákony (právo zákonodárné
iniciativy). Pozměňovací návrh musí být vskutku pozměňovacím návrhem k existujícímu návrhu
zákona, nikoli alternativním návrhem zákona, jemuž slouží původní návrh zákona jen jako
předmětem a účelem nesouvisející nosič“. Napadená ustanovení novelizující trestní zákoník
a trestní řád nebyla podle navrhovatelky přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
11.??Upozorňuje též na zkrácení řečnické doby v průběhu třetího čtení návrhu zákona na dvakrát
15 minut. Má za to, že v nyní posuzovaném případě nebyl k tomuto opatření důvod, neboť
projednávání návrhu zákona neprovázely sněmovní obstrukce. Debatu probíhající v průběhu
třetího čtení označuje za meritorní. Dále upozorňuje na ukončení rozpravy ve třetím čtení,
ačkoliv do ní byli přihlášeni další poslanci, což považuje za rozporné s § 66 odst. 1 zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, (dále jen „jednací řád“), a ponechává na
rozhodnutí Ústavního soudu, zda toto nezákonné ukončení parlamentní debaty neporušuje
rovněž ústavní principy.
12.??Z věcného hlediska navrhovatelka k napadeným zákonným ustanovením namítá rozpor se
zásadou legality, a to v rovině nullum crimen sine lege certa. Opětovně zmiňuje kritiku
prezentovanou Nejvyšším soudem, připomíná, že ministr spravedlnosti již oznámil iniciativu
směřující ke změně skutkové podstaty napadeného trestného činu, a odkazuje na nález ze dne
23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), v němž Ústavní soud při
derogaci jiného ustanovení trestního zákoníku týkajícího se postihu drogové kriminality,
konkrétně § 289 odst. 2 zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu množství větší než malé,
argumentoval mj. právě nedostatečnou určitostí trestněprávní úpravy. Navrhovatelka
zdůrazňuje, že neurčitost právní normy, vylučující seznání jejího normativního obsahu za
pomoci obvyklých interpretačních postupů, činí právní normu rozpornou s ústavním
požadavkem právní jistoty.
13.??Konečně v závěru návrhu vysvětluje formulaci petitu. Navrhuje zrušení části Lex Ukrajina VII
novelizující trestní řád (část druhá čl. III) a trestní zákoník (část pátá čl. VI) a vedle toho
samostatně in eventum navrhuje rovněž zrušení příslušných novelizovaných částí trestního řádu
[část § 17 odst. 1 písm. d) a část § 88 odst. 1] a trestního zákoníku [část § 33, § 318a, § 329 odst. 2
písm. g) a části § 367 odst. 1 a 2 a § 368 odst. 1]. Navrhovatelka navrhuje zrušit napadená
ustanovení s účinností ke dni přijetí nálezu Ústavního soudu, a tedy nikoliv až dnem publikace
nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Žádá rovněž přednostní projednání věci podle
§ 39 zákona o Ústavním soudu.
II.
Vyjádření účastníků, vedlejší účastnice řízení a replika navrhovatelky
14.??Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a veřejnému
ochránci práv.
II. A)
Vyjádření komor Parlamentu
15.??Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení
napadeného zákona. Upřesnila, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne
12. 6. 2024 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 727/0 dne 13. 6. 2024. První čtení
proběhlo na 108. schůzi dne 25. 6. 2024. Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro
bezpečnost jako garančnímu výboru a též výboru pro sociální politiku. Výbor pro sociální
politiku návrh zákona projednal a dne 11. 7. 2024 vydal usnesení s doporučením návrh zákona
schválit (srov. sněmovní tisk č. 727/1). Výbor pro bezpečnost návrh zákona projednal a dne
6. 9. 2024 vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk č. 727/2.
Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 115. schůzi dne 22. 10. 2024, kdy byl v podrobné
rozpravě jako sněmovní dokument č. 5055 načten pozměňovací návrh poslanců M. Exnera,
V. Rakušana, P. Blažka, J. Bartoška, P. Žáčka, M. Zuny, J. Michálka a P. Letochy. Všechny podané
pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 727/3. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno
dne 20. 11. 2024 a pokračovalo ve dnech 6., 11. a 18. 12. 2024, kdy byl pozměňovací návrh
č. 5055 schválen: ze 177 přítomných poslankyň a poslanců 100 hlasovalo pro a 74 proti.
V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 poslankyň a poslanců
bylo pro 99 a 78 proti. Návrh zákona byl přijat. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne
30. 12. 2024, který jej zařadil na svou 5. schůzi dne 22. 1. 2025. Senát k návrhu zákona nepřijal
usnesení (bylo přijato pouze doprovodné usnesení). Zákon byl doručen prezidentovi republiky
k podpisu dne 30. 1. 2025. Prezident zákon podepsal dne 6. 2. 2025.
16.??V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že zákonodárný sbor jednal
v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou.
17.??Senát (prostřednictvím předsedy) zrekapituloval obsah nyní posuzovaného návrhu i obsah
napadených zákonných ustanovení. Dále popsal průběh projednání napadeného zákona (tisku
č. 35). Organizační výbor přikázal návrh zákona výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost
coby výboru garančnímu a dále pak výboru pro sociální politiku, ústavně-právnímu výboru
a výboru pro vzdělání, vědu, kulturu, lidská práva a petice. Z hlediska obsahu nyní
přezkoumávané materie je významné, že výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal dne
14. 1. 2025 a přijal usnesení č. 14, kterým doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké
sněmovně (mimo jiné) s pozměňovacím návrhem, jímž by byla vypuštěna novela trestního
zákoníku a trestního řádu v souvislosti se skutkovou podstatou nového trestného činu
neoprávněné činnosti pro cizí moc. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi dne
22. 1. 2025. V mnohahodinové diskuzi vystoupili jak odpůrci, tak příznivci navrhované právní
úpravy, resp. jednotlivých částí návrhu zákona. Senát ve vyjádření uvedl, že nyní přezkoumávaná
úprava byla vnímána jako problematická, což dokládá rovněž hlasování o návrhu.
18.??V hlasování vedeném pod pořadovým č. 5 se ze 73 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo 21
pro návrh senátorky M. Němcové schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou
sněmovnou, proti bylo 27, návrh nebyl přijat. Poté bylo přistoupeno k hlasování o návrhu na
zamítnutí návrhu zákona senátorky J. Mračkové Vildumetzové. V hlasování vedeném pod
pořadovým č. 6 se ze 74 přítomných vyslovilo pro návrh 15, proti 47, rovněž tento návrh nebyl
přijat. Vzhledem k tomu, že nebyl žádný z návrhů přijat, zahájil předsedající podrobnou
rozpravu, do které se nikdo nepřihlásil, a proto po jejím ukončení bylo přistoupeno k hlasování
o pozměňovacích návrzích, které byly součástí výborových usnesení. V pořadí třetím byl
pozměňovací návrh týkající se vypuštění novely trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti
se skutkovou podstatou nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. V hlasování
nebyl přijat žádný pozměňovací návrh, Senát k návrhu zákona proto nepřijal žádné usnesení.
19.??Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že je zcela na Ústavním soudu, aby
posoudil soulad návrhem napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.
II. B)
Vyjádření vlády
20.??Vláda přijala dne 26. 3. 2025 usnesení č. 208, kterým schválila svůj vstup do řízení před
Ústavním soudem, navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl, a zároveň ministrovi spravedlnosti
uložila, aby ve spolupráci s ministrem vnitra a ministrem zahraničních věcí vypracoval podrobné
vyjádření vlády k tomuto návrhu.
21.??K procesním námitkám navrhovatelky vláda předně uvedla, že ústavnost napadeného zákona
nemůže být zpochybněna pouhou absencí připomínkového řízení. V této souvislosti odkázala na
projednávání vládního návrhu zákona (sněmovního tisku č. 861), jenž se od navrhovatelkou
napadené právní úpravy v konečném důsledku liší toliko názvem trestného činu (činnost pro cizí
moc namísto neoprávněné činnosti pro cizí moc). Zdůraznila, že sněmovní tisk č. 861 prošel
rezortním
i
mezirezortním připomínkovým řízením,
v
němž bylo přihlédnuto též
k připomínkám Nejvyššího soudu a Nejvyššího státního zastupitelství (např. doplnění novely
§ 88 trestního řádu). Připomínková místa, včetně Ministerstva spravedlnosti, tudíž měla
možnost se k napadené právní úpravě vyjádřit.
22.??Vláda vysvětlila, že s ohledem na zhoršující se bezpečnostní situaci v České republice a s ní
související nárůst hybridních hrozeb a vzhledem ke skutečnosti, že nebylo jisté, zda se sněmovní
tisk č. 861 stihne projednat a schválit ve stávajícím, tj. 9. volebním období Poslanecké sněmovny,
zaujala skupina poslanců (jež zahrnovala i ministry vnitra a spravedlnosti) postoj, že je potřeba
zajistit, aby navrhovatelkou napadená právní úprava byla schválena ještě v 9. volebním období.
Z tohoto důvodu byla část právní úpravy obsažená ve výše speci?kovaném návrhu novely
trestního zákoníku podle sněmovního tisku č. 861 týkající se trestného činu neoprávněné
činnosti pro cizí moc včleněna cestou pozměňovacího návrhu č. 5055 do sněmovního tisku
č. 727. Vláda upozornila, že pozměňovací návrh byl vložen do evidenčního systému Poslanecké
sněmovny dne 2. 10. 2024 a byl uplatněn ve druhém čtení, které proběhlo dne 22. 10. 2024, tedy
až poté, co navržená právní úprava prošla řádným připomínkovým řízením.
23.??Vláda odmítla, že by napadená právní úprava představovala protiústavní přílepek. Zdůraznila, že
Lex Ukrajina VII je sběrným zákonem, který se týká různých opatření souvisejících s agresí
rozpoutanou Ruskou federací na Ukrajině, což ostatně vyplývá též z názvu tohoto zákona.
Doplnila, že cílem všech přijatých zákonů označovaných jako Lex Ukrajina je úprava
různorodých speci?ckých otázek vzniklých v důsledku ozbrojeného kon?iktu na Ukrajině.
Opětovně poukázala na zhoršení mezinárodní bezpečnostní situace související mj. se změnou
metod, jimiž Rusko vede proti České republice a ostatním evropským státům coby spojencům
Ukrajiny hybridní válku. Vláda vyjádřila přesvědčení, že napadená právní úprava, včleněná do
zákona Lex Ukrajina VII pozměňovacím návrhem č. 5055, není přílepkem, neboť pozměňovací
návrh má úzký vztah k účelu i předmětu původního návrhu, k němuž byl uplatněn. Právní
úpravu označila za zcela legitimní a vysoce potřebnou pro zajištění svrchovanosti, územní
celistvosti České republiky a ochranu jejích demokratických základů, jakož i života, zdraví
a majetkových hodnot jejích obyvatel.
24.??K věcným námitkám vláda v odkazu na předchozí nálezovou judikaturu Ústavního soudu
zdůraznila, že mu v zásadě nepřísluší, aby posuzoval šíři hranic trestněprávní kriminalizace
určitých typů jednání, nemá-li dublovat nebo suplovat ústavní roli zákonodárného orgánu.
Připomenula, že podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je
bezpečnostní zájem státu chráněnou ústavní hodnotou.
25.??K namítané neurčitosti skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc uvedla, že
obsahuje několik konkrétně popsaných znaků, které musí být naplněny současně. Jedná se
o úmyslný trestný čin se speciálním úmyslem, tj. úmyslem ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení,
svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky nebo bezpečnost
mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala.
26.??Vláda se dále vyjádřila k jednotlivým pojmům obsaženým ve skutkové podstatě zařazené do
§ 318a trestního zákoníku. Uvedla, že pojem „cizí moc“ je v trestním zákoníku již použit
u trestného činu vlastizrady (§ 309), zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace (§ 315)
a vyzvědačství (§ 316). Pojem „neoprávněnosti“ pouze potvrzuje, že znakem trestného činu je
i jeho protiprávnost, tzn. že z působnosti této normy jsou vyňaty případy, u nichž dochází ke
spolupráci či ke konkrétnímu získávání a předávání informací zcela legálním postupem např.
podle § 10 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, (dále jen „zákon
o zpravodajských službách“), nebo postupem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Vláda dále uvedla, že pojem „činnost“ se
na první pohled jeví jako pojem široký, nicméně upřesnila, že je nutné jej vykládat v úzké
souvislosti se subjektivní stránkou, úmyslem zákonodárce a zásadou subsidiarity trestní represe
(srov. § 12 odst. 2 trestního zákoníku), v níž je obsaženo i hledisko dostatečné společenské
škodlivosti činu. Podle vlády plní prvky neoprávněnosti, spojení s cizí mocí a speci?ckého
škodlivého úmyslu roli korektivu jinak neurčitého vymezení případů, na které by skutková
podstata dopadala. Doplnila, že úmysl zákonodárce, která jednání mají být typicky podle tohoto
trestného činu postihována, je vyjádřen v důvodové zprávě k návrhu zákona, který Poslanecká
sněmovna projednávala jako tisk č. 861, která slouží jako interpretační vodítko pro aplikační
praxi při tvorbě judikatury. Vláda v odkazu na komentářovou literaturu vymezila rovněž další
pojmy skutkové podstaty (poškození a ohrožení ústavního zřízení, svrchovanost a územní
celistvost).
27.??Ve vztahu k objektivní stránce spočívající v narušení svrchovanosti České republiky tím, že
někdo pro cizí moc sleduje zpravodajskými prostředky obyvatele České republiky na jejím
území, vláda uvedla, že pojem „zpravodajské prostředky“ je nutné vykládat v návaznosti na
právní předpisy upravující zpravodajskou činnost (srov. § 7 zákona č. 154/1994 Sb.,
o Bezpečnostní informační službě, a § 7 zákona č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství).
28.??Vláda doplnila, že protiústavní neurčitost napadené právní úpravy nelze dovozovat ani
z následného prohlášení tehdejšího ministra spravedlnosti, že přistoupí k úpravě tohoto
trestného činu. Z odkazu na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve
věci Berardi a Mularoni proti San Marinu ze dne 10. 1. 2019 č. 24705/16 a 24818/16, bod 54,
dovodila, že pozdější zpřesnění skutkové podstaty trestného činu automaticky neznamená, že by
předchozí právní úprava byla chybná.
29.??Za nepřiléhavý označila odkaz na nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12, jímž Ústavní
soud zrušil část § 289 odst. 2 trestního zákoníku zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu
množství větší než malé. V tomto nálezu totiž Ústavní soud připustil, že i v trestním právu jsou
některé neurčité pojmy vykládány soudní judikaturou. Tento závěr potvrzuje i navazující
judikatura (srov. usnesení ze dne 9. 10. 2018 sp. zn. II. ÚS 2980/17, bod 44), v níž Ústavní soud
z hlediska dodržení čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) akceptoval
zachování „měkčího“ standardu, podle něhož je princip nullum crimen, nulla poena sine lege
naplněn nikoliv jen samotným zněním zákona, ale rovněž jeho synergií s judikaturou vrcholných
soudů. Shodně se k této otázce staví rovněž ESLP, z jehož judikatury vyplývá, že není porušením
předvídatelnosti práva, je-li možné zjistit obsah určité normy trestního práva hmotného po
seznámení se se soudní judikaturou (srov. např. rozsudek ve věci Kononov proti Lotyšsku ze dne
17. 5. 2010 č. 36376/04, bod 185, nebo rozsudek ve věci Norman proti Spojenému království ze
dne 6. 7. 2021 č. 41387/17, bod 60, kde ESLP konstatoval, že „postupný vývoj trestního práva
prostřednictvím soudní judikatury je pevně zakořeněnou a nezbytnou součástí právní tradice
smluvních států. Článek 7 [Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále
jen ,Úmluva‘)] nelze vykládat tak, že by zakazoval postupné upřesňování pravidel trestní
odpovědnosti prostřednictvím soudního výkladu“. Obdobné závěry vláda dovozuje rovněž
z rozsudku ve věci Ashlarba proti Gruzii ze dne 15. 7. 2014 č. 45554/08, bod 33, a rozsudku ve
věci Huhtamaki proti Finsku ze dne 6. 3. 2012 č. 54468/09, bod 45). Vláda uzavřela, že Ústavní
soud i ESLP jsou si vědomy potřeby užití neurčitých pojmů, jež následně dotváří judikatura
soudů, přičemž v takovém postupu neshledávají porušení zásady legality.
30.??V závěru vyjádření vláda konstatovala, že napadená právní úprava není excesivní ani v evropském
kontextu.
31.??Z uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
II. C)
Replika navrhovatelky
32.??Navrhovatelka v replice k zaslaným vyjádřením setrvala na své původní argumentaci.
Zopakovala, že napadená úprava byla součástí původní zákonodárné iniciativy spjaté se
sněmovním tiskem č. 861 a prostřednictvím pozměňovacího návrhu byla přilepena ke
sněmovnímu tisku č. 727, se kterým však nemá úzký vztah předmětu ani účelu, neboť původní
návrh zákona pod sněmovním tiskem č. 727 jakoukoliv změnu trestních předpisů neupravoval.
33.??Navrhovatelka vyjádřila nesouhlas s argumentací vlády dovozující úzký vztah napadené právní
úpravy k předmětu a účelu původního návrhu zákona. S odkazem na závěry vyslovené v nálezu
Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 namítla, že vztah k předmětu a účelu
původního návrhu zákona nelze vymezovat příliš abstraktně, všeobjímajícím způsobem.
Rozporovala rovněž vládou namítanou potřebu urychleného včlenění návrhu napadené
skutkové podstaty do sněmovního tisku č. 727. Uvedla, že zde nebyla žádná urgentní potřeba
legislativní změny, neboť bylo vysoce pravděpodobné, že návrh vedený pod sněmovním tiskem
č. 861 bude schválen standardním legislativním postupem ještě v tomto volebním období
(k tomu srov. pozn. uvedenou pod bodem 7 tohoto nálezu). Vláda navíc nevyužila jiné nástroje,
kterými bylo možné zajistit legislativní změnu, byla-li by považována za urgentní (tj. stav
legislativní nouze). Navrhovatelka se opětovně vymezila rovněž vůči zkrácení řečnické doby ve
třetím čtení.
34.??Z hlediska věcného posouzení napadené úpravy odkázala na nález ze dne 12. 4. 1994 sp. zn.
Pl. ÚS 43/93 (N 16/1 SbNU 113; 91/1994 Sb.), v němž Ústavní soud zdůraznil, že v ústavním
státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také, jak
si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost. Zopakovala, že napadená skutková podstata
neumožňuje seznat, jaké jednání bude mít trestněprávní relevanci, a jaké nikoliv.
II. D)
Sdělení veřejného ochránce práv
35.??Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3
zákona o Ústavním soudu a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
II. E)
Vyjádření nevládních organizací
36.??Ústavnímu soudu zaslaly sua sponte svá vyjádření rovněž Institute H21, z. ú., Iuridicum
Remedium, z. s., a Otevřená společnost, o. p. s. Ústavní soud toto nevyžádané vyjádření nezasílal
navrhovatelce na vědomí, neboť s ním dále nepracoval [srov. obdobně nález ze dne 15. 5. 2024
sp. zn. Pl. ÚS 44/23 (213/2024 Sb.), bod 18].
III.
Upuštění od ústního jednání
37.??Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto
v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV.
Podmínky řízení
38.??Ústavní soud je k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona Lex Ukrajina
VII, resp. in eventum návrhu na zrušení novelizovaných ustanovení trestního zákoníku
a trestního řádu příslušný. Navrhovatelka je k podání návrhu aktivně legitimována. Ačkoliv
podle ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23,
body 37 a 39) novelizující právní předpis a jeho jednotlivá ustanovení obecně nemají
samostatnou normativní existenci, neboť se stávají součástí novelizovaného právního předpisu,
je-li namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu
přijetí právního předpisu, může být z těchto hledisek posuzována právě i ústavnost
novelizujícího předpisu (tj. zákona č. 24/2025 Sb.) či jeho jednotlivých částí. Napadená
ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní
soud proto mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu.
V.
Přezkum procedury přijetí napadeného zákona
39.??V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda
byla napadená zákonná ustanovení (tj. čl. III části druhé a čl. VI části páté zákona č. 24/2025
Sb.) přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Následně posoudil, zda je napadená právní úprava (tj. novelizovaná ustanovení
trestních předpisů) v souladu s ústavním pořádkem z hlediska věcného.
40.??Ústavní soud shledal, že Lex Ukrajina VII byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence. Navrhovatelka proti tomu ostatně žádné námitky nevznesla. Její argumentace – jak
vyplývá ze shora provedené rekapitulace – se soustřeďuje v první řadě na tvrzené vady
legislativního procesu. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda byl Lex Ukrajina VII přijat
ústavně předepsaným způsobem.
V. A)
Vady legislativního procesu a jejich posuzování – obecná východiska
41.??Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných
právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu vyjádřil již mnohokrát
a nepovažuje za nutné, aby opětovně rekapituloval obecné teze, z nichž při takovém přezkumu
vychází. Na tato východiska postačí odkázat [srov. např. nález ze dne 25. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS
11/25 (256/2025 Sb.), body 48 až 54] a v koncentrované podobě shrnout, že vada legislativního
procesu je protiústavní, jestliže:
1)?? odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
2)?? porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo
k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní normy
nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl
zasažen; nebo
3)?? jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem
Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a záro-
veň protichůdné ústavné normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní
normou nebo principem, který byl zasažen (srov. tamtéž, bod 55).
42.??Podle takto vypracované typologie posuzuje Ústavní soud nejpřísněji rozpor s normou, která je
přímo zakotvena v ústavním pořádku, a méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu
Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního
soudu jen výjimečně [srov. nález ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (272/2025 Sb.), bod 43].
43.??Pokud jde o druhou z variant uvedených v bodě 41, porušení jednacího řádu může vést
i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
1)?? porušení pravidel stavu legislativní nouze [nálezy ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10
(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61
SbNU 137; 119/2011 Sb.)];
2)?? schválení tzv. přílepku [nálezy ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349;
37/2007 Sb.) a ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23] a
3)?? omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů [nález
ze dne 6. 12. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), v němž ale
nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu] nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou
do ní ještě přihlášeni řečníci [nálezy ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87
SbNU 597; 8/2018 Sb.), ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84;
232/2021 Sb.), ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022
Sb.), ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (N 13/122 SbNU 103; 36/2024 Sb.), ze dne
4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23, ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a ze dne 25. 6. 2025
sp. zn. Pl. ÚS 11/25, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu].
44.??V posuzovaném případě navrhovatelka vznesla čtyři (procesní) námitky týkající se ústavnosti
legislativního procesu. Zaprvé, napadená část zákona č. 24/2025 Sb. související se změnou
trestních předpisů v návaznosti na zavedení skutkové podstaty trestného činu neoprávněné
činnosti pro cizí moc byla podle jejího názoru přijata jako přílepek, tedy neústavní pozměňovací
návrh. Dále namítla protiústavní omezení parlamentní debaty, a to ukončením rozpravy ve
třetím čtení stanovením pevného času hlasování, ačkoliv do ní ještě byli přihlášeni další řečníci.
Za třetí došlo současně ke zkrácení řečnické doby v průběhu třetího čtení návrhu zákona na
dvakrát 15 minut. V neposlední řadě namítla, že se k pozměňovacímu návrhu nemohla vyjádřit
připomínková místa. V tomto pořadí se námitkami navrhovatelky zabýval i Ústavní soud.
V. B)
Legislativní přílepky
V. B) (I)
Algoritmus ústavního přezkumu
45.??Problematikou legislativních přílepků se Ústavní soud zabýval opakovaně. V nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 41/23 shrnul dosavadní judikaturu a uvedl, že legislativní přílepky jsou návrhy, které byly
v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu
projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však
nesdílí stejný předmět či účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně
a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně,
zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy. Ústavní soud
označil legislativní přílepky za nežádoucí jev legislativního procesu (srov. body 83 a 84
citovaného nálezu).
46.??Ústavní soud v tomto nálezu formuloval algoritmus přezkumu legislativních přílepků (tamtéž,
bod 106 a násl.), který je plně použitelný i v nyní posuzovaném případě. Při posuzování přílepků
se Ústavní soud řídí následujícími hledisky:
1)?? Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b)
k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širo-
kého konsenzu na jeho přijetí.
2)?? U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy,
což se bude u různých přílepků lišit.
3)?? V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepře-
važují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.
47.??Ústavní soud nepovažuje za nutné tento algoritmus detailně reprodukovat a odkazuje na
citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23. Pouze shrnuje, že (ad 1) přílepkem je pouze takový
pozměňovací návrh, u něhož nelze shledat úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního
návrhu zákona. Pokud má tedy pozměňovací návrh úzký vztah alespoň k předmětu nebo
alespoň k účelu původního návrhu, tímto testem projde. Rozhodující přitom není, jakých
zákonů se týkal původní návrh a jakých pozměňovací návrh. Byl by tedy například přípustný
pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného
zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel. Obdobně
by byl přípustný pozměňovací návrh, který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu,
pokud sleduje srovnatelný účel. Dále platí, že každý přílepek automaticky není protiústavní.
Bude-li totiž o potřebnosti pozměňovacího návrhu dosaženo v Poslanecké sněmovně širokého
konsenzu, nebude jej Ústavní soud nikdy považovat na neústavní přílepek, a to i kdyby neměl
úzký vztah ani k předmětu, ani k účelu původního návrhu zákona. Širokým konsenzem se
rozumí alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního
zákona. Z hlediska intenzity porušení ústavních principů a pravidel (ad 2) vychází Ústavní soud
z předpokladu, že přílepek vždy obchází zákonodárnou iniciativu (čl. 41 Ústavy) a vždy narušuje
principy právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), nicméně zohledňuje, že i přes využití přílepku
může být zachována dostatečná parlamentní debata a vláda může mít dostatečnou příležitost se
k přílepku vyjádřit. Konečně, Ústavní soud posuzuje, zda protichůdné ústavní principy, pravidla
a hodnoty nepřevažují nad těmi, které byly přílepkem zasaženy (ad 3). Protichůdnými
hodnotami bude zejména princip právní jistoty, ale může jít i o jiné ústavní hodnoty či principy,
zejména týkající se materiálního právního státu či efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1
a čl. 83 Ústavy).
V. B) (II)
Aplikace na nyní posuzovaný případ
48.??Navrhovatelka namítá, že pozměňovací návrh č. 5055 je neústavním přílepkem.
49.??Ústavní soud přistoupil k přezkumu a zabýval se nejprve tím, zda je pozměňovací návrh
M. Exnera a dalších poslanců přílepkem. Je tedy předně třeba posoudit, zda jde o takový
pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah k původnímu návrhu zákona ani z hlediska
předmětu, ani z hlediska účelu.
50.??Jde-li o úzký vztah k předmětu, Ústavní soud opakuje, že není klíčové, zda původní
a pozměňovací návrh novelizují stejné zákony. Není tedy podstatné to, že původní návrh
neobsahoval novelizaci trestněprávních předpisů a tuto změnu přinesl až napadený pozměňovací
návrh, nýbrž to, jaký byl obsah původního návrhu a jaký je obsah pozměňovacího návrhu.
Původní návrh zákona se pohyboval v oblasti správního práva a obsahoval primárně pravidla
související s pobytem cizinců (zejména občanů Ukrajiny), ať už založeným na základě
prodloužení dočasné ochrany navázané na úpravu v unijním právu, nebo na základě nového
speci?ckého vnitrostátního oprávnění, tzv. zvláštního dlouhodobého pobytu. S cizineckým
režimem, tj. úpravou práv a povinností cizinců na území státu, souvisí i původním návrhem
provedená změna dalších předpisů (srov. část druhou návrhu zákona týkající se změny zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, a části
třetí a čtvrtou návrhu zákona upravující postavení cizinců v oblasti zaměstnanosti, sociálního
zabezpečení a školství). Lex Ukrajina neupravoval a neupravuje podmínky trestnosti určitého
jednání ani trestněprávní sankce za to. Předmět pozměňovacího návrhu č. 5055 je odlišný,
směřuje k poškozování základních funkcí státu. Pozměňovací návrh č. 5055 re?ektuje trestní
politiku státu, jíž stát chrání společnost před nejzávažnějšími typy společensky škodlivého
jednání, upravuje výhradně materii, která byla vždy vyhrazena trestnímu zákoníku. Obsahově
tedy pozměňovací návrh č. 5055 do projednávaného návrhu zákona vnesl materii upravující
jinou oblast společenských vztahů, než kdy upravoval Lex Ukrajina a než upravoval návrh zákona
v původním znění. Navíc stanoví trestní odpovědnost obecně, a tedy dopadá na kohokoliv,
včetně občanů České republiky. Obsahové změny provedené skrze pozměňovací návrh proto
nemají co do předmětu úzký vztah k obsahu původního návrhu, jenž řešil cizinecký režim
použitelný zejména ve vztahu k občanům Ukrajiny nuceným opustit svou vlast v důsledku aktu
agrese ze strany Ruské federace.
51.??Jak bylo uvedeno výše, to samo o sobě nevede k závěru, že jde o přílepek. Ústavní soud proto dále
posuzoval vztah pozměňovacího návrhu k účelu původního návrhu zákona. Posuzovaný návrh
zákona mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným
kon?iktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony. Tato již téměř čtyřletá invaze vyvolala největší bezpečnostní
krizi na evropském kontinentu od skončení druhé světové války, na kterou evropské státy reagují
řadou legislativních i nelegislativních opatření. Jejich společným účelem je řešení naléhavých
problémů spjatých jak s touto bezpečnostní krizí, tak s jí vyvolanou migrační vlnou.
52.??Účel pozměňovacího návrhu formuloval ministr vnitra V. Rakušan, jeden z předkladatelů
pozměňovacího návrhu, ve svém vyjádření v průběhu prvního dne třetího čtení (tj. dne
20. 11. 2024), který uvedl, že pozměňovacím návrhem doplněná právní úprava „jednoznačně
souvisí věcně s tím, že Rusko napadlo Ukrajinu. A my v téhle chvíli potřebujeme i na základě
informací z bezpečnostní komunity mít de?novanou skutkovou podstatu trestného činu, kdy
někdo pracuje nějakým způsobem pro cizí moc. A nenamlouvejme si prosím, že nejčastěji je to
někdo jiný než Ruská federace a že objektivně vyvolaná potřeba toto mít v trestním řádu prostě
souvisí s ruskou invazí“. Obdobný argument uplatnila v řízení před Ústavním soudem i vláda,
podle níž je Lex Ukrajina sběrným zákonem, který se týká různých opatření souvisejících s agresí
rozpoutanou Ruskou federací na Ukrajině.
53.??Podle Ústavního soudu lze najít vztah účelu pozměňovacího návrhu a účelu původního návrhu
zákona právě v potřebě reagovat na bezpečnostní krizi vyvolanou invazí vojsk Ruské federace na
území Ukrajiny. Ani skutečnost, že jde o obecnou skutkovou podstatu trestného činu nemířící
pouze na Ruskou federaci, tento vztah nevyvrací. Z hlediska ústavního práva jde o přirozený
důsledek požadavku obecnosti zákona, politicky pak o zřejmou geopolitickou úvahu, že hrozbu
mohou představovat i jiné státy.
54.??Pro Ústavní soud je dále podstatné, že o tomto pozměňovacím návrhu proběhla parlamentní
debata, v níž měla opozice reálnou možnost vyjádření (srov. níže body 65 až 67). Pozměňovací
návrh nebyl předložen překvapivě či „utajeně“, se snahou vyhnout se diskusi a minimalizovat
možnost zásahu do jeho obsahu v parlamentní diskuzi (srov. vyjádření ministra vnitra v průběhu
třetího čtení ze dne 11. 12. 2024). Předložení napadených ustanovení jako pozměňovacího
návrhu tedy nebránilo tomu, aby přijatá právní úprava byla „výsledkem diskursu vedeného
napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění (jak opozice, tak veřejnost)
dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit“
(nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38).
55.??Pozměňovací návrh č. 5055 proto neústavním přílepkem není.
V. C)
Stanovení pevné doby hlasování –
vyjádření se k pozměňovacímu návrhu
56.??Navrhovatelka dále namítá, že při projednávání návrhu zákona č. 24/2025 Sb. došlo omezením
debaty a pevným zařazením hlasování o návrhu zákona ve třetím čtení k porušení § 66 odst. 1
jednacího řádu, přičemž ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil, zda tento postup
porušuje rovněž ústavní principy.
57.??Ústavní soud ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny ověřil, že třetí
čtení, probíhající ve dnech 20. 11., 6. 12., 11. 12. a 18. 12. 2024, bylo na základě návrhu poslance
J. Cogana na stanovení pevného času hlasování, a tedy ukončení projednávání návrhu
napadeného zákona, ukončeno dne 18. 12. 2024 ve 12:30 hod. (srov. hlasování č. 53 na
123. schůzi ze dne 18. 12. 2024). V okamžiku ukončení rozpravy ve třetím čtení do ní bylo
přihlášeno 12 poslanců.
58.??Ústavní soud se porušením jednacího řádu spočívajícím v ukončení rozpravy dříve, než
promluvili všichni přihlášení řečníci, zabýval již opakovaně. Potvrdil, že ukončení rozpravy
v situaci, kdy do ní byli přihlášeni další řečníci, zakládá porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu.
Parlament totiž v § 66 odst. 1 jednacího řádu jasně stanovil, že předsedající rozpravu ukončí,
nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Na rozdíl od jiných zemí (např. Spolková republika
Německo, Rakouská republika, Polská republika či Slovenská republika) tak jednací řád
Poslanecké sněmovny neupravuje institut ukončení rozpravy hlasováním ani možnost stanovit
předem délku rozpravy (srov. nález Pl. ÚS 11/25, bod 65).
59.??Z prejudikatury Ústavního soudu současně vyplývá, že porušení § 66 odst. 1 jednacího řádu,
dané přijetím shora uvedeného procedurálního návrhu a následným ukončením rozpravy
předsedajícím schůze Poslanecké sněmovny může zasahovat rovněž ústavní principy. Např.
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 170) Ústavní soud zdůraznil, že toto ustanovení je jednou
z možných konkretizací svobody poslanců účastnit se parlamentní rozpravy a jejich rovnosti
vyplývající z čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tento závěr Ústavní soud zopakoval rovněž v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (body 78 až 80).
60.??Ústavní soud dále v případech omezení parlamentní debaty hodnotí, zda protichůdné ústavní
normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který
byl zasažen. Protichůdným ústavním principem, který je třeba vzít do úvahy, je princip
politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6
Ústavy).
61.??Při hodnocení kolize shora uvedených ústavních principů Ústavní soud vychází z následujících
tezí. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 Ústavní soud konstatoval (bod 174), že legitimním cílem
omezení rozpravy je ochrana principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny
vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 Ústavní soud
uvedl (bod 118), že porušení jednacího řádu může mít ústavněprávní rozměr za předpokladu,
není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona
kvali?kovaně vyjádřit. Tato východiska Ústavní soud zopakoval též v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/25
(bod 68). Použitý prostředek je přiměřený tehdy, pokud by bez jeho nasazení Poslanecká
sněmovna nebyla kvůli obstrukci schopna daný návrh schválit, i když pro něj měla potřebnou
většinu. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 Ústavní soud posoudil kolizi dotčených ústavních
principů s využitím testu proporcionality, přičemž zhodnotil, že přijetí procedurálního návrhu
o pevném času hlasování a následné ukončení rozpravy představuje vhodný a potřebný
prostředek prosazení ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny
vyjádřené svobodným hlasováním (body 83 až 90). Ve třetím kroku tohoto testu, tj. v rámci
posouzení přiměřenosti daného opatření a zodpovězení otázky, zda zasáhl do samotné podstaty
dotčených ústavních principů rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich
oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy, Ústavní soud zdůraznil (bod 94), že „podstatné tudíž
je, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci konkurenčních názorů,
včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny“. Ústavní soud v tomto
ohledu připomíná, že význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů
napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických stran a politických sil
podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, a nikoliv v neomezeném uplatňování práva každého
jednotlivého poslance (či senátora) se k ní vyjádřit (nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 55, nález ze
dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 79).
62.??V posuzovaném případě třetí čtení návrhu zákona č. 24/2025 Sb. probíhalo ve dnech 20. 11.,
6. 12., 11. 12. a 18. 12. 2024 celkem více než osm hodin. V průběhu třetího čtení vystoupil
opoziční poslanec H. Lang s projevem o délce přibližně 70 minut a opoziční poslanec R. Koten
se dvěma projevy o délce přibližně 60 a 45 minut. Poté, co Poslanecká sněmovna zkrátila
řečnickou dobu na patnáct minut a počet vystoupení jednotlivého poslance na dvě, zaznělo
v rozpravě během dvou hodin a deseti minut už jen množství faktických poznámek a řádné
vystoupení opoziční poslankyně H. Válkové v délce 30 minut. Vymezený čas pro třetí čtení podle
§ 95a jednacího řádu (středa a pátek od 9 do 14 hodin) byl dále dvakrát zkrácen přibližně
hodinovými projevy opozičního poslance A. Babiše. Přinejmenším některé z těchto projevů lze
vyhodnotit jako obstrukční.
63.??Jak bylo detailně vyloženo v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (zejména bod 90), jednací řád a jeho
dosavadní výklad neumožňovaly se proti používaným obstrukčním metodám v reálném čase
zbývajícím do konce volebního období přiblížit k ukončení rozpravy vyčerpáním seznamu
přihlášených řečníků, jak to předvídá § 66 odst. 1 jednacího řádu. Bez přijetí usnesení o pevném
hlasovacím čase by tak sněmovní většina nebyla v rozporu s čl. 6 Ústavy schopna prosadit svou
většinovou vůli. Přijetí procedurálního návrhu o pevném času hlasování a následné ukončení
rozpravy bylo v tomto kontextu minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti členů
Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy.
64.??Ústavní soud dále zhodnotí, zda v parlamentní rozpravě proběhla otevřená diskuse mezi zastánci
konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, reprezentujících tyto názorové skupiny
a zda to byla dostatečná diskuse, šetřící práva vlády i opozice, prostor pro parlamentní i veřejnou
debatu a informovanost veřejnosti. Navrhovatelka nenapadá Lex Ukrajina VII jako celek, ale
i v případě existence případných ústavních vad legislativního procesu navrhuje zrušení toliko
jeho trestněprávní části. Ústavní soud proto upřesňuje, že hodnotil pouze otázku, zda měla
parlamentní menšina možnost kvali?kovaně se vyjádřit k obsahu pozměňovacího návrhu
č. 5055, jenž – jak bylo podrobně vysvětleno výše – do napadeného zákona vnesl právě změnu
předpisů trestního práva.
65.??Jak vyplývá již z rekapitulace nyní posuzovaného návrhu a vyjádření Poslanecké sněmovny,
pozměňovací návrh č. 5055 byl předložen na konci druhého čtení dne 22. 10. 2024. Ústavní
soud dále ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny zjistil, že k tomuto
pozměňovacímu návrhu se ještě v průběhu druhého čtení vyjádřili, byť zcela rámcově
a s námitkami směřujícími k vrácení návrhu garančnímu výboru, již v průběhu podrobné
rozpravy opoziční poslanci R. Koten a J. Mašek. Na plénu Poslanecké sněmovny pak byla
materie tohoto návrhu řešena v průběhu třetího čtení. Ústavní soud doplňuje, že souhrn všech
pozměňovacích návrhů byl poslancům rozeslán dne 23. 10. 2024, tj. zhruba měsíc před
zahájením třetího čtení. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že okolnost, že ve třetím čtení se koná
rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně-
technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených
pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení (§ 95 odst. 2
jednacího řádu), neznamená, že se má rozprava omezovat právě jen na tyto otázky či aspekty.
Řečeno jinak, Ústavní soud tímto již dříve připustil (srov. nález Pl. ÚS 11/25, bod 77), že i třetí
čtení je z hlediska posouzení naplnění ústavního požadavku účasti opozice na legislativním
procesu relevantní.
66.??V průběhu třetího čtení se k materii pozměňovacího návrhu č. 5055 (tj. nikoliv k jiným
aspektům Lex Ukrajina VII) vyjádřilo celkem sedm opozičních poslanců, jmenovitě: H. Válková
(celkem pětkrát), Z. Ožanová (celkem devětkrát), J. Mašek, B. Peštová, R. Vondráček (celkem
dvakrát), H. Lang a R. Koten, a to na jednání Poslanecké sněmovny dne 20. 11. 2024 a 18. 12.
2024. Opozice tedy měla možnost vyjádřit se k pozměňovacímu návrhu, a to s dostatečným
odstupem od jeho rozeslání všem poslancům, zajišťujícím adekvátní přípravu k věcné debatě,
v níž mohla být využita rovněž odborná vyjádření (srov. např. vystoupení H. Válkové odkazující
na shora zmíněné připomínky Nejvyššího soudu), kteréžto možnosti též zjevně fakticky využila.
Ústavní soud vzal v potaz i to, že pozměňovací návrh č. 5055 byl podroben debatě v garančním
výboru (výboru pro bezpečnost), a to dne 7. 11. 2024. Debata v rámci poslaneckých výborů,
složených rovněž ze zástupců parlamentní menšiny, je přitom nedílnou součástí legislativního
procesu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/25, bod 78).
67.??Ústavní soud dodává, že ačkoliv počet řečníků opozice vyjadřujících se k nyní napadené
trestněprávní materii není na první pohled vysoký, jejich vyjádření je nutné zasadit do celkového
kontextu legislativního procesu vedoucího k přijetí nyní napadeného zákona. Třetí čtení
probíhalo celkem čtyři jednací dny a trvalo více než osm hodin. Ze stenozáznamů
i videozáznamů vyplývá, že debata ve třetím čtení se týkala ponejvíce jiných oblastí zákona Lex
Ukrajina VII (např. vzdání se ruského občanství jako podmínky pro nabytí českého občanství –
srov. návrh na zrušení § 7x a 7y zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti
s ozbrojeným kon?iktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ze dne 11. 4.
2025 vedený u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 15/25). Ústavní soud nepřehlédl, že debata
ve třetím čtení se rozvinula do poměrně značné šíře, přičemž se v ní prostřednictvím zástupců
opozice cyklicky objevovaly rozsáhlé obecné výhrady týkající se postavení ukrajinské menšiny
v České republice. Ústavní soud zdůrazňuje a zohledňuje, že opozice měla k dispozici dostatečný
časový prostor, kdy se mohla vyjádřit k napadeným trestněprávním ustanovením zákona
č. 24/2025 Sb. (viz výše). Ústavní soud současně nepřehlédl, že se obstrukce, bohužel, staly od
roku 2016 notorietou a pravidelným rysem parlamentních debat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
47/23, bod 56), na což ostatně upozorňuje i navrhovatelka, která připustila (bod 30 návrhu), že
„návrh na omezení řečnické doby mohl vyvstat ze skutečností, že v současné době prakticky
každá schůze Poslanecké sněmovny je doprovázena alespoň v části jejích jednacích dnů
obstrukčními mnohahodinovými projevy a potřeba omezit projednávání tohoto návrhu zákona
ve 3. čtení tak mohla vzejít jakožto důsledek obstrukce, vztahující se k jinému sněmovnímu
tisku“. Stěžejní je, že opozice měla možnost zapojit se do parlamentní diskuze a měla příležitost
být plnohodnotnou součástí zákonodárného procesu. Tuto příležitost také využila. Je pravda, že
opozice velkou část debaty věnovala jiným aspektům projednávaného návrhu zákona
a vystoupením, v nichž její zástupci vyjadřovali obecné znepokojení se situací vzniklou
v důsledku ruské agrese, resp. s ukrajinskou migrací. Nicméně, z projevů zástupců opozice je
patrné, že s obsahem pozměňovacího návrhu č. 5055 se jednotliví poslanci a poslankyně
seznámili, jelikož zaznívala i jeho věcná kritika. Nelze z toho dle Ústavního soudu nyní
dovozovat, že by parlamentní většina zatížila nyní posuzovaný legislativní proces ústavním
de?citem spočívajícím v nezajištění „participačních práv“ opozice. V parlamentní rozpravě totiž
proběhla otevřená diskuze mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových.
68.??Ústavní soud dále zohlednil, že samotná podstata rozporovaného pozměňovacího návrhu nebyla
nikterak rozsáhlá. Byť je včleněna do více ustanovení trestního řádu a trestního zákoníku, souvisí
toliko s jednou skutkovou podstatou trestného činu. Sporná otázka byla zcela srozumitelná,
v podstatě omezená na tvrzenou neurčitost skutkové podstaty trestného činu v § 318a trestního
zákoníku, byla diskutována v Poslanecké sněmovně i ve veřejném prostoru a komunikačních
médiích. Poslanci měli možnost využít podklady z připomínkového řízení k vládnímu návrhu
zákona vedenému jako tisk č. 861. Ustanovení § 318a trestního zákoníku bylo totiž původně
součástí vládního návrhu novely trestního zákoníku, který byl v době parlamentního
rozhodování o napadeném ustanovení již předložen Poslanecké sněmovně. Napadená právní
úprava tak stejně jako vlastní tisk č. 861 prošla standardním procesem spojeným s předložením
vládního návrhu zákona Poslanecké sněmovně, byla předmětem připomínkového řízení a je k ní
připojena důvodová zpráva. Odůvodnění pozměňovacího návrhu v podstatě přebírá vysvětlení
a odůvodnění k § 318a trestního zákoníku obsažené v důvodové zprávě k vládnímu návrhu
novely trestního zákoníku. Jak je uvedeno již výše, pozměňovací návrh č. 5055 nebyl předložen
překvapivě či „utajeně“, se snahou vyhnout se diskuzi a minimalizovat možnost zásahu do jeho
obsahu v parlamentní diskuzi, naopak poslanci na něj a na důvody jeho předložení byli výslovně
upozorněni (srov. vyjádření ministra vnitra v průběhu třetího čtení ze dne 11. 12. 2024). To
představuje další faktor snižující intenzitu zásahu do ústavních pravidel a principů.
69.??Ústavní soud proto shodně jako v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a Pl. ÚS 11/25 uzavřel, že
ukončením rozpravy v situaci, kdy ještě byli do rozpravy přihlášeni další poslanci, byl porušen
§ 66 odst. 1 jednacího řádu, podle něhož předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do ní přihlášeni
další řečníci. Spolu s porušením § 66 odst. 1 jednacího řádu došlo i k zasažení ústavních principů
rovnosti členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich práva účastnit se sněmovní rozpravy.
S odkazem na již zmiňovaný test proporcionality provedený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 47/23 však
Ústavní soud uvádí, že použitý prostředek, tj. přijetí procedurálních návrhů o pevném času
hlasování a následné ukončení rozpravy, byl nejen způsobilý dosáhnout sledovaného cíle, tj.
ochrany protichůdného ústavního principu politického rozhodování vycházejícího z vůle většiny
vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy), ale rovněž reagoval na obstrukční chování
opozice. Ve shodě s citovaným nálezem (bod 90) a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/25 má Ústavní soud
dále za to, že takto použitý prostředek byl minimálním zásahem do ústavních principů rovnosti
členů Parlamentu jako reprezentantů lidu a jejich oprávnění účastnit se sněmovní rozpravy,
neboť jednací řád nenabízí jiný mírnější, a přitom obdobně účinný prostředek, jímž by bylo
možné dosáhnout sledovaného cíle, tj. prosazení politické vůle většiny. Vzhledem k široké
možnosti opozice vyjádřit se k nyní posuzované části zákona Lex Ukrajina VII, vložené do
návrhu zákona pozměňovacím návrhem č. 5055, považuje Ústavní soud zásah shora uvedených
ústavních principů chránících zejména příslušníky parlamentní menšiny rovněž za přiměřený.
Postup Poslanecké sněmovny v této věci byl tedy v souladu s Ústavou, a navzdory zkrácení
rozpravy ve třetím čtení dostatečně vyvažuje práva parlamentní většiny i menšiny. Jak Ústavní
soud uvedl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 (bod 73), „většina má právo vládnout a menšina musí
mít reálnou možnost vyjádřit svůj názor“, což bylo ve věci předložené navrhovatelkou naplněno.
70.??Ústavní soud opět zdůrazňuje, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1
jednacího řádu není v demokratickém právním státě ničím žádoucím a lze je chápat jen jako
naprosto krajní řešení. Znovu apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se
zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání
Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu
rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu
ochrany menšin, aniž by muselo dojít k porušení jeho ustanovení.
V. D)
Omezení řečnické doby
71.??Navrhovatelka dále považuje – dle vlastních slov – z ústavního hlediska za problematické
zkrácení doby vystoupení jednotlivých poslanců ve třetím čtení na dvakrát 15 minut u každého
poslance. K tomuto omezení přistoupila Poslanecká sněmovna k procedurálnímu návrhu
J. Cogana (srov. hlasování č. 54 na 123. schůzi ze dne 18. 12. 2024).
72.??I v této námitce může Ústavní soud odkázat na vlastní prejudikaturu (srov. citovaný nález sp. zn.
Pl. ÚS 47/23, body 60 až 73; v tomto případě se jednalo o limit dvakrát 10 minut u jednoho
poslance). Ústavní soud zde v odkazu na § 59 odst. 1 jednacího řádu, dle něhož se Sněmovna
může k projednávanému bodu usnést bez rozpravy na omezení řečnické doby, která nesmí být
kratší než 10 minut, přičemž podle § 59 odst. 2 téhož zákona se může usnést rovněž na tom, že
k téže věci může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, jakož i s ohledem na ustálenou tuzemskou
parlamentní praxi a komparaci s parlamentním právem v Rakouské republice, Spolkové
republice Německo, Polské republice a Slovenské republice dospěl k závěru, že omezení řečnické
doby neporušuje ani zákon, ani nevybočuje z ustálené parlamentní praxe a nepříčí se ani
žádnému z ústavních principů. Ústavní soud neshledal žádný rozumný důvod, proč by se měl od
těchto závěrů své předchozí judikatury v nyní posuzovaném případě odchýlit, neboť je nadále
toho názoru, že omezení řečnické doby u jednoho poslance na 15 minut (a maiori ad minus)
„nebudí pochybnosti o souladu s ústavním pořádkem ani zákonem, přičemž skýtá dostatečnou
možnost poslance se k projednávané věci vyjádřit“ (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 47/23,
bod 67).
V. E)
Připomínkové řízení
73.??Navrhovatelka namítla, že k pozměňovacímu návrhu č. 5055 se nemohla vyjádřit obvyklá
připomínková místa, ať už vládní, či mimovládní. Ústavní soud má za to, že ani tato námitka
nezakládá vybočení z ústavních požadavků vztahujících se k zákonodárnému procesu. Jak
Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 4. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (N 146/90 SbNU 369;
233/2018 Sb.), bod 54, připomínkové řízení je součástí postupu předcházejícího předložení
vládního návrhu zákona nebo jiného právního předpisu podle legislativních pravidel vlády,
schválených usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1998, přičemž jeho nedodržení nezakládá
porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu.
Legislativní pravidla vlády navíc nepředpokládají, že by předmětem připomínkového řízení měl
být pozměňovací návrh k vládnímu návrhu zákona, a tudíž v dané věci ani nemohlo dojít k jejich
porušení. Ústavní soud současně nepřehlédl (srov. výše), že nyní napadená právní úprava byla
podrobena standardnímu připomínkovému řízení, a to v rámci přípravy vládního návrhu novely
trestního zákoníku a trestního řádu (sněmovní tisk č. 861).
V. F)
Dílčí závěr
74.??Ačkoliv legislativní proces vedoucí k přijetí napadených trestněprávních ustanovení zákona
č. 24/2025 Sb. nelze považovat za bezvadný, Ústavní soud prizmatem nastíněných ústavních
kautel shledal, že není namístě napadenou úpravu v nyní posuzovaném případě zrušit, a to
z důvodů podstatně snížené intenzity zásahu ústavních principů a pravidel. Ústavní soud rovněž
vysvětlil, proč formální vada v legislativním procesu spočívající v porušení jednacího řádu
automaticky nezakládá důvod pro derogaci právního předpisu, jenž z takto vadného
legislativního procesu vzešel.
VI.
Věcné posouzení návrhu
75.??Ústavní soud následně přistoupil k věcnému posouzení návrhu. Nejdříve vymezil obecná
východiska, která následně aplikoval v přezkumu ústavnosti skutkové podstaty trestného činu
neoprávněné činnosti pro cizí moc v § 318a trestního zákoníku.
VI. A)
Obecná východiska
76.??Navrhovatelka namítá, že napadená právní úprava odporuje zásadě legality coby vůdčí zásadě
trestního práva hmotného (§ 12 odst. 1 trestního zákoníku), ale především lidskoprávní garance,
a tedy součásti ústavního pořádku (čl. 39 Listiny a čl. 7 Úmluvy). Tato zásada zajišťuje, že
jednotlivec může být potrestán pouze za takové jednání, které bylo v době spáchání označeno za
trestné (nullum crimen sine lege praevia), a to dostatečně precizním či jasným (nullum crimen
sine lege certa) psaným pramenem trestního práva (nullum crimen sine lege scripta), jenž
v případě pochybností nebude vykládán neústavním způsobem v neprospěch jednotlivce,
zejména analogií (nullum crimen sine lege stricta). Tyto garance přispívají k zajištění ochrany
jednotlivce proti případné svévoli státu (srov. již poradní posudek č. 27 Stálého dvora
mezinárodní spravedlnosti ze dne 4. 12. 1935, bod 52), legitimity a spravedlnosti trestního řízení,
dosažení účelu trestního práva (generální prevence), jakož i k naplnění dělby moci mezi
zákonodárcem a soudy. K posledně uvedenému aspektu Ústavní soud doplňuje, že ve své
judikatuře též zřetelně zdůrazňuje, že mu v zásadě samo o sobě nepřísluší, aby posuzoval šíři
hranic trestněprávní kriminalizace určitých typů jednání, nemá-li dublovat nebo suplovat
ústavní roli zákonodárného orgánu. Skutková podstata trestného činu představuje vždy formální
vyjádření takového jednání, které je společností reprezentovanou většinou dosaženou při
hlasování v zákonodárném sboru považováno za natolik společensky škodlivé, že musí být jako
určitý speci?cký typ či druh jednání samostatně prohlášeno za trestné a vymezeno jako
samostatná skutková podstata trestného činu [srov. nález ze dne 26. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 46/18
(N 104/100 SbNU 207; 312/2020 Sb.), bod 31 a tam citovanou judikaturu Ústavního soudu].
77.??Ústavní soud ovšem považuje za nutné připomenout, že do pravomoci zákonodárce může
výjimečně zasáhnout a přijatou trestněprávní úpravu zrušit, byla-li by nepřijatelně represivní, tj.
porušovala-li by ústavně garantovaná základní práva (srov. např. rozsudek ESLP ve věci Dudgeon
proti Spojenému království ze dne 22. 10. 1981 č. 7525/76, v němž ESLP vyslovil, že severoirská
vnitrostátní právní úprava kriminalizující konsenzuální pohlavní styk mezi osobami stejného
pohlaví porušuje čl. 8 Úmluvy). Ústavní soud současně připomíná zásadu subsidiarity trestní
represe, již považuje za ústavní princip fungování veřejné moci, byť výslovně nezakotvený
v ústavním pořádku, výkladově dovozený ze spojení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 2
odst. 2, čl. 4 odst. 4 a čl. 39 Listiny (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. Komentář. 3. vydání.
Praha: C. H. Beck, 2023, s. 194 a 195). Judikatura Ústavního soudu potvrzuje legislativní
rozměr zásady subsidiarity trestní represe a považuje ji za pravidlo limitující intenzitu trestní
represe při de?nování skutkových podstat trestných činů a při stanovení dalších obecných
podmínek trestní odpovědnosti. Princip subsidiarity trestní represe představuje kriminálně
politickou směrnici platnou pro zákonodárce, a i když Ústavnímu soudu obecně nepřísluší do
jejího naplňování zasahovat, jeho ingerence je myslitelná právě v roli negativního zákonodárce,
tedy v situaci, v níž aktivně legitimovaný subjekt namítá protiústavnost platné právní úpravy
[srov. např. nález ze dne 20. 2. 2014 sp. zn. III. ÚS 934/13 (N 21/72 SbNU 253), body 21 a 22].
78.??Navrhovatelka tvrdí, že skutková podstata trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc
nedostojí požadavkům určitosti, jasnosti či předvídatelnosti trestněprávní normy. Ústavní soud
předně v obecné rovině uvádí, že ačkoliv tento aspekt zásady legality (nullum crimen sine lege
certa) standardně není v lidskoprávních dokumentech vyjádřen, a to jak na úrovni vnitrostátní,
tak na úrovni mezinárodní, je považován za přirozenou součást této zásady [srov. rozsudek ESLP
ve věci Kokkinakis proti Řecku ze dne 25. 5. 1993 č. 14307/88, bod 52; z judikatury Ústavního
soudu srov. nález ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. II. ÚS 2258/14 (N 230/75 SbNU 567), bod 21].
Jak vyplývá z výše uvedeného, požadavek určitosti trestněprávní normy je adresován
zákonodárci, který má povinnost vymezit trestněprávní jednání takovým způsobem, aby z něj
jednotlivec mohl seznat a předvídat, co činit nesmí, nebo naopak co činit musí. Judikatura ESLP
současně z hlediska formulace trestněprávních předpisů připustila, a to jako logický následek
zásady obecné použitelnosti zákonů, že znění dílčích ustanovení není a ani nemusí být vždy
přesné. Jednou ze standardních technik právní regulace je totiž použití obecné kategorizace jako
opaku vyčerpávajícího kazuistického seznamu. ESLP zdůraznil, že potřeba vyhnout se přílišné
strnulosti a udržet kontakt s měnícími se okolnostmi znamená, že mnohé zákony jsou nutně
formulovány s využitím výrazů, které jsou více či méně vágní. Výklad a použití takových
ustanovení proto závisí na následné praxi (srov. rozsudek ESLP ve věci Cantoni proti Francii ze
dne 11. 11. 1996 č. 17862/91, bod 31).
79.??Z citované judikatury se tedy s ohledem na požadavek určitosti a předvídatelnosti trestněprávní
úpravy podává, že seznání obsahu trestněprávní normy může být zajištěno prostřednictvím
soudního výkladu (srov. Kokkinakis, bod 52), nebo též s využitím kvali?kované právní rady
a pomoci, typicky poskytované advokáty (srov. Cantoni, bod 35). Porušení zásady legality tudíž
nelze automaticky dovozovat ze skutečnosti, že normy trestního práva hmotného obsahují
neurčité či obecné pojmy (srov. rozsudek ESLP ve věci Huhtamaki proti Finsku, bod 45). Bylo-li
tedy obecnější ustanovení později judikatorně zpřesněno, bez dalšího to neznamená, že před
tímto zpřesněním nebylo dostatečně předvídatelné či že trestněprávní postih neumožňovalo
(srov. rozsudek ESLP ve věci Georgouleas a Nestoras proti Řecku ze dne 28. 5. 2020 č. 44612/13
a 45831/13, bod 66). Tato východiska re?ektuje i novější judikatura ESLP, na niž ve svém
vyjádření odkázala vláda. Ústavní soud považuje za vhodné zopakovat závěr z rozsudku ve věci
Norman proti Spojenému království, že „postupný vývoj trestního práva prostřednictvím soudní
judikatury je pevně zakořeněnou a nezbytnou součástí právní tradice smluvních států. Článek 7
[Úmluvy] nelze vykládat tak, že by zakazoval postupné upřesňování pravidel trestní
odpovědnosti prostřednictvím soudního výkladu“. Toto východisko potvrzuje rovněž
judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 30. 5. 2024 sp. zn. II. ÚS 527/23, bod 69.
Ústavní soud v minulosti připustil, že i trestní zákon může obsahovat pojmy, které vyžadují
netriviální interpretaci [srov. např. nález ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. IV. ÚS 2011/10 (N 201/63
SbNU 339)], přičemž v takové situaci je nutné klást o to větší důraz na kvalitu ustálené praxe,
která těmto pojmům dává konkrétní náplň. V citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 2011/10 Ústavní
soud poznamenal (bod 33), že pro naplnění ústavní zásady nullum crimen sine lege není nutná
předvídatelnost založená na absolutní a jednoduché (až primitivní) jistotě možného trestního
postihu. To platí zejména v případech, v nichž je neurčitost právní úpravy dána oblastí, které se
dotýká a která se přitom neustále proměňuje; právo a – byť opatrněji než jiné jeho oblasti –
i trestní právo hmotné musí být schopné pružně a efektivně reagovat na tyto změny.
80.??Z předchozích úvah je patrné, že klíčovou roli v nalézání obsahu trestních předpisů hrají soudy.
Podpůrně lze ovšem při výkladu trestních předpisů využít též názor nauky, jenž může silou své
přesvědčivosti ovlivnit následnou soudní praxi (srov. přiměřeně rozsudek ESLP ve věci
Georgouleas a Nestoras proti Řecku, bod 64). Podmínkou takto naznačeného soudního výkladu
práva je zachování podstaty či smyslu zákonodárcem konstruovaného trestného činu s tím, že
výsledek soudního výkladu je předvídatelný, což především znamená, že k němu soud dospěje
s využitím obecně uznávaných výkladových metod. Lze též doplnit, že významným pomocným
dokumentem ke zjištění smyslu a účelu zákona je důvodová zpráva. Ústavní soud běžně ve své
judikatuře vychází z důvodových zpráv při výkladu zákona, ačkoli nejde o právně závazné akty
[srov. nález ze dne 11. 4. 2023 sp. zn. Pl. ÚS 25/22 (N 55/117 SbNU 237; 123/2023 Sb.),
bod 25 a tam citovanou judikaturu].
81.??Předchozí úvahy lze tedy shrnout tak, že ústavní požadavek určitosti hmotněprávní trestní
normy je naplněn tehdy, je-li možné skutkovou podstatu trestného činu vyložit způsobem
umožňujícím seznat, která jednání jsou trestně postižitelná. Ústavní soud doplňuje, že ve své
činnosti vychází z principu ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů. To
znamená, že v situaci, v níž ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace,
přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a jedna nikoliv, není dán důvod pro zrušení
takového ustanovení. Při jeho aplikaci je totiž úkolem orgánů veřejné moci interpretovat jej
ústavně konformním způsobem [srov. např. nález ze dne 31. 3. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 15/98
(N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.)]. Lze doplnit, že pouhá skutečnost, že soud má v procesu
nalézání obsahu trestněprávní normy vícero možností výkladu, z nichž následně jednoznačně
zvolí jednu správnou, nezakládá ústavněprávní de?cit neurčitosti takové normy (srov. přiměřeně
rozsudek ESLP ve věci Baldassi a další proti Francii ze dne 11. 6. 2020 č. 15271/16).
82.??Ústavní soud dále uvádí, že k požadavku určitosti trestního jednání náleží také zásada, aby
jednotlivé kategorie soudně trestných deliktů byly náležitě vymezeny a od sebe navzájem odlišeny
(srov. citovaný nález sp. zn. II. ÚS 2258/14, bod 21). Nauka v tomto ohledu hovoří o typizační
funkci skutkových podstat trestného činu, které musí vyjadřovat společenskou škodlivost
u každého trestného činu, jenž musí být vymezen dostatečně určitou, jasnou a přesnou de?nicí,
v důsledku čehož lze mezi nimi rozlišovat a konkrétní skutek podřadit pod tu skutkovou
podstatu, která mu nejvíce odpovídá.
83.??Lze shrnout, že výchozí premisou ústavního přezkumu legislativní činnosti ústící v přijetí nové
skutkové podstaty trestného činu je respektování dělby moci a role zákonodárného orgánu, a to
se zohledněním speci?ckého postavení Ústavního soudu, jemuž obecně vzato nepřísluší
posuzovat šíři hranic trestněprávní kriminalizace určitých typů jednání. Ústavní soud současně
připouští, že pravidla trestní odpovědnosti obsažená eventuálně též v obecně formulovaných
normách jsou upřesňována až následnou soudní praxí.
VI. B)
Aplikace na nyní posuzovaný případ –
ústavnost § 318a trestního zákoníku
VI. B) (I)
Subsidiarita trestní represe
84.??K prvně uvedenému aspektu Ústavní soud toliko stručně uvádí, že ani sama navrhovatelka
nerozporuje, že přijetí skutkové podstaty v § 318a trestního zákoníku a s tím spjatá novelizace
souvisejících ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu jsou projevem pravomoci
zákonodárce, jenž je povolán určovat trestněprávní politiku a kvali?kovat určitý druh jednání co
do formální povahy jako trestný čin.
85.??Napadené ustanovení projevuje vůli zákonodárce, že zde vymezené jednání nelze účinně potírat
a nelze mu účinně předcházet jinak než prostředky trestního práva. Svědčí o tom důvodová
zpráva k sněmovnímu tisku č. 861, se kterým vláda napadené ustanovení Poslanecké sněmovně
předkládala v rámci návrhu novely trestního zákoníku, stejně jako odůvodnění pozměňovacího
návrhu č. 5055 (sněmovní tisk č. 727/3), které se ve všech aspektech zdůvodnění zavedení
nového trestného činu shoduje s důvodovou zprávou k sněmovnímu tisku č. 861. Oba
dokumenty uvádí, že podle stávající úpravy bylo možné postihnout pouze některé formy
spolupráce s cizí mocí. Zdůrazňují, že k poškození důležitých zájmů státu může docházet např.
i v důsledku vyzvídání neutajovaných informací, což bylo ovšem podle úpravy platné v době
přípravy návrhu napadeného ustanovení trestné pouze tehdy, došlo-li současně ke zneužití
pravomoci úřední osoby nebo k neoprávněnému nakládání s osobními údaji. Z důvodové zprávy
i odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5055 dále vyplývá, že spolupráce s cizí mocí nemusí
obnášet pouze zpravodajské aktivity zaměřené na získávání a předávání informací, ale může mít
také podobu přípravného jednání (např. budování agenturní sítě pro cizí moc, mapování
rozhodovacích procesů ve veřejné správě), na které mohou navazovat např. činnosti směřující
k ovlivňování rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci nebo k ovlivňování veřejnosti
prostřednictvím sdělení majících charakter poplašných zpráv, násilná trestná činnost atd.
Důvodová zpráva shodně s odůvodněním pozměňovacího návrhu č. 5055 uzavírá, že trestné činy
obsažené ve stávajícím trestním zákoníku, které by na takové výsledné jednání mohly dopadat,
neposkytují komplexně ochranu státním zájmům před takovými činnostmi prováděnými cizí
mocí anebo pro cizí moc a nepostihují samotné spojení s cizí mocí v uvedeném úmyslu.
Důvodová zpráva, stejně jako odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5055, z ústavního hlediska
dostatečně vysvětluje úvahy, jakými se vláda coby předkladatelka navrhované právní úpravy
řídila, čímž je současně naplněna presumpce, že zákonodárce při kriminalizaci daného jednání
re?ektoval zásadu subsidiarity trestní represe (srov. Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. Komentář,
s. 158).
86.??Ústavní soud v tomto kontextu zároveň připomíná své předchozí závěry týkající se principů
bránící se demokracie, z nichž vyplývá, že jsou-li odpůrci demokracie a hodnot, na kterých
demokracie stojí, připraveni na ni útočit, musí být i demokratický režim připraven bránit se
těmto atakům (srov. nález ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. IV. ÚS 2011/10, bod 25). Přezkoumávaná
skutková podstata může sloužit i tomuto účelu.
87.??Ústavní soud má za to, že napadená právní úprava není nepřijatelně represivní, a tedy není
protiústavní ve shora naznačeném smyslu (viz případ Dudgeon proti Spojenému království). Jak
bude vysvětleno dále, Ústavní soud nepovažuje přezkoumávanou skutkovou podstatu za
bezbřehou, a tedy odporující požadavku určitosti trestněprávní úpravy. Ústavní soud současně
v tomto kontextu vylučuje, že by byl trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc podle § 318a
trestního zákoníku použitelný na případy ústavně chráněné svobody projevu podle čl. 17 odst. 2
Listiny; zejména pak ve vztahu k politickým projevům, které ve světle čl. 22 Listiny požívají
zvláště silné ústavní ochrany, čemuž musí odpovídat výklad trestněprávních předpisů. Případné
obavy ze zneužití trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc ke stíhání osob pod
„falešnou“ záminkou zajištění ochrany bezpečnosti považuje Ústavní soud v tomto okamžiku za
předčasné. Případné excesy při aplikaci dané skutkové podstaty mají v konkrétních případech
korigovat obecné soudy (čl. 4 Ústavy). Pochopitelně, k nápravě individuálních excesů
v konkrétních případech dosahujících ústavního rozměru bude povolán rovněž Ústavní soud,
tak jak tomu již bylo například při posuzování naplnění požadavků skutkové podstaty trestného
činu šíření poplašné zprávy v nálezu ze dne 11. 3. 2025 sp. zn. I ÚS 1927/24 (N 54/129
SbNU 105).
88.??Ústavní soud dodává, že i v případě nyní posuzované skutkové podstaty bude v navazující praxi
nutné podmínky trestnosti neoprávněné činnosti pro cizí moc interpretovat ve světle zásad
trestního práva, mezi něž patří právě již zmiňovaný princip ultima ratio, zde ovšem nahlížený
v aplikačním, a nikoliv jen ve shora uvedeném legislativním rozměru subsidiarity trestní represe
[srov. např. nálezy ze dne 12. 10. 2006 sp. zn. I. ÚS 69/06 (N 186/43 SbNU 129) nebo ze dne
11. 6. 2018 sp. zn. II. ÚS 1152/17 (N 107/89 SbNU 579), bod 26]. Jako aplikační zásada se
tento princip uplatní zejména v případech trestněprávní kvali?kace určitého jednání, pokud
bylo možno dostatečně efektivně situaci řešit pomocí právních norem jiných odvětví než
trestního práva, nebo pokud konkrétní posuzovaný skutek vzhledem ke všem speci?ckým
okolnostem případu nedosahuje ani dolní hranice společenské škodlivosti, aby jej bylo možné
považovat za trestný čin.
VI. B) (II)
Určitost skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc
89.??Ústavní soud připomíná závěry své ustálené judikatury, z nichž se podává, že výklad a aplikace
podústavního práva, v tomto případě § 318a trestního zákoníku, jsou úlohou obecných soudů
[srov. např. usnesení ze dne 22. 12. 2015 sp. zn. I. ÚS 2882/14 (U 21/79 SbNU 631), bod 9].
Namítá-li ovšem navrhovatelka neurčitost napadené právní úpravy, Ústavní soud je povinen
s ohledem na shora předestřená východiska ověřit, zda lze prostřednictvím soudního výkladu
§ 318a trestního zákoníku dosáhnout takového výsledku, jenž by byl slučitelný s požadavkem
zásady legality, tj. zda je pro adresáty této normy dostatečně seznatelné a předvídatelné, co nesmí
činit. Tento postup úzce souvisí s vymezením rozsahu trestní represe a posouzením, zda
přezkoumávaný trestný čin není projevem jejího nepřípustného přepínání.
90.??Ústavní soud v prvé řadě zohledňuje, že § 318a trestního zákoníku obsahuje výrazy (ústavní
zřízení, územní celistvost, svrchovanost, obrana a bezpečnost České republiky nebo mezinárodní
organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala), jejichž výklad nebude vzhledem
k jejich četnému užití v trestním zákoníku činit potíže, a to i díky jejich pokrytí v referenční
komentářové literatuře. Totéž ostatně platí pro výraz cizí moc, obsažený ve skutkových
podstatách trestného činu vlastizrady, zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace,
vyzvědačství, zneužití pravomoci úřední osoby a styků ohrožujících mír podle § 309 odst. 1,
§ 315 odst. 1 a 2, § 316 odst. 1, § 329 odst. 2 písm. g) a § 409 odst. 1 trestního zákoníku. Cizí
mocí se rozumí každý stát mimo Českou republiku bez ohledu na postoje, jaké k České republice
zaujímá, jaké jsou vzájemné politické, ekonomické či diplomatické vztahy, nebo též mezinárodní
organizace či její orgán, přičemž je zcela irelevantní, zda je Česká republika jejich členem nebo
jaký je její vztah k nim (srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. Komentář, s. 3916). Cizí mocí tak
může být např. i Evropská unie, nicméně je zcela zřejmé, že z rozsahu působnosti § 318a
trestního zákoníku budou vyloučeny činnosti související např. se zastupováním České republiky
u této mezinárodní organizace, neboť by šlo o činnost legální, nikoliv neoprávněnou (a contrario
trestný čin zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace podle § 315 trestního zákoníku),
obdobně jako např. spolupráce se zpravodajskými službami cizí moci v intencích § 10 zákona
o zpravodajských službách. Znakem skutkové podstaty přezkoumávaného trestného činu je
přitom neoprávněnost, tj. protiprávnost jednání.
91.??Ústavní soud současně připouští, že základní skutková podstata, a to zejména ve variantách
obsažených v § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku, je formulována poměrně široce,
nicméně ji lze vyložit ústavně konformním způsobem. Zásadní význam při nalézání obsahu
skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc podle variant obsažených
v § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku, založených na velmi abstraktně vymezené
objektivní stránce, přitom mají dva aspekty: a) speciální (druhý) úmysl a dále b) požadavek
výkonu činnosti pro cizí moc. Oba aspekty představují hlavní limit trestní odpovědnosti za
uvedený trestný čin a podle názoru Ústavního soudu poskytují dostatečnou záruku jeho
určitosti.
92.??Ve vztahu ke speciálnímu úmyslu, tedy úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení,
svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky anebo obranu nebo
bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala, Ústavní
soud předně uvádí, že podobně formulovaný speci?cký úmysl je součástí skutkových podstat
trestného činu rozvracení republiky, teroristického útoku, teroru, sabotáže a zneužití
zastupování státu a mezinárodní organizace podle § 310 odst. 1, § 311 odst. 1 a 2, § 312 odst. 1,
§ 314 odst. 1 a § 315 odst. 1 a 2 trestního zákoníku. Při výkladu speciálního úmyslu v § 318a
trestního zákoníku tak lze vycházet z použitelné praxe (i doktríny) týkající se těchto trestných
činů.
93.??Ústavní soud ovšem nepřehlédl, že zákonodárce spojuje subjektivní stránku trestného činu
neoprávněné činnosti pro cizí moc s úmyslem (přímým i nepřímým), přičemž trestné je nejen
poškození chráněného zájmu, ale rovněž jeho ohrožení. Ani takto zvolená konstrukce
posuzovaného trestného činu ovšem nezakládá jeho neústavnost, a to z toho důvodu, že
speci?cký úmysl pachatele lze, resp. je nutno interpretovat ústavně konformně (srov. výše bod 88
tohoto nálezu). Trestní odpovědnost by tedy bylo možné založit jen v těch případech, v nichž
pachatel neoprávněnou činnost uskutečňuje v úmyslu způsobit konkrétní a reálné, tj. nikoliv
pouze abstraktní, ohrožení či poškození chráněného zájmu. Řečeno ještě jinak, úmysl pachatele
musí směřovat k jednání, které je reálně způsobilé ohrozit nebo poškodit chráněný zájem, a to
bezprostředně, a nikoliv pouze vzdáleně.
94.??Ve vztahu k výrazu pro cizí moc Ústavní soud stručně uvádí následující. Z hlediska výkladu
nečiní problém vymezení obsahu samotného výrazu cizí moc (srov. výše bod 90 tohoto nálezu).
Z důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 861) lze současně dovodit, že zákonodárce z působnosti
§ 318a trestního zákoníku vyloučil izolovanou činnost „osamělých vlků“, vykonávanou na
vlastní pěst bez jakékoliv vazby, ať už předchozí, průběžné, či následné, na cizí moc. Obdobně
k výkladu pojmu pro cizí moc přistupuje i nauka; její závěry, potvrzující, že k založení trestní
odpovědnosti podle § 318a trestního zákoníku bude nezbytná určitá ingerence ze strany cizí
moci, považuje Ústavní soud za možné, resp. ústavně souladné, a tedy použitelné v budoucí
rozhodovací praxi orgánů činných v trestním řízení (srov. Ščerba, F. K novému trestnému činu
neoprávněné činnosti pro cizí moc. Trestněprávní revue. 2025, č. 4, s. 189 a 190).
95.??K výkladu § 318a trestního zákoníku a jeho další precizaci nadto může přispět rovněž
systematika trestního kodexu. Devátá hlava trestního zákoníku, do níž je § 318a zařazen,
poskytuje trestněprávní ochranu primárně v případě zásahů proti republice. Toto ustanovení
bude nutné vykládat kontextuálně, interně systematicky, se zohledněním výkladu dalších
trestných činů zařazených do této části trestního zákoníku. Pro Ústavní soud je v neposlední řadě
podstatné také to, že znakem skutkové podstaty nyní posuzovaného trestného činu je rovněž
protiprávnost, což z dosahu § 318a trestního zákoníku vylučuje jednání, které má svůj základ
v právním řádu (srov. výše bod 90 tohoto nálezu).
96.??Lze tedy shrnout, že výkladem § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního zákoníku týkajícím se
speciálního úmyslu a povahy vztahu mezi pachatelem a cizí mocí, podpořeným též
systematickým argumentem a požadavkem protiprávnosti neoprávněné činnosti, je možné
dospět k výsledku, který obsah trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc v obou
sledovaných variantách dostatečně precizuje a omezuje, čímž je zajištěn požadavek plynoucí ze
zásady nullum crimen sine lege certa. Ústavní soud připomíná, že v řízení o zrušení zákonů nebo
jiných právních předpisů vychází z principu priority ústavně konformní interpretace před
derogací, dle něhož v situaci, v níž určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé
interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není
dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů
interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem, tedy způsobem, který Ústavní
soud předkládá v tomto nálezu [srov. již nález ze dne 26. 3. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (N 21/5
SbNU 171; 121/1996 Sb.)].
97.??Ústavní soud doplňuje, že z hlediska požadavku určitosti trestní normy nečiní zvláštní potíže
výklad druhé varianty základní skutkové podstaty [§ 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku],
tj. narušení svrchovanosti České republiky tím, že pachatel na jejím území pro cizí moc sleduje
jiného zpravodajskými prostředky. Pojem „sleduje“ je ostatně užit i v § 354 odst. 1 písm. b)
trestního zákoníku (nebezpečné pronásledování), přičemž jeho obsah vysvětluje odborná
literatura jako jednání směřující k získání přímých poznatků o tom, kde se poškozený zrovna
nachází a co dělá (srov. Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. Komentář, s. 2920), a obecné soudy
s ním rovněž bez problémů pracují (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 9. 2020
sp. zn. 8 Tdo 866/2020, bod 26). K naplnění trestnosti je nezbytné, aby pachatel při sledování
využil zpravodajské prostředky. Tento pojem je de?nován právními předpisy upravujícími
zpravodajskou činnost (srov. výše bod 27 tohoto nálezu). Další podmínkou založení trestní
odpovědnosti je nastoupení následku, tj. narušení svrchovanosti, k čemuž musí směřovat rovněž
pachatelův úmysl. Ustanovení § 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku by proto nebylo
možné použít, zneužil-li by sice pachatel pro sledování jiného zpravodajské prostředky, nicméně
učinil by tak z osobních či soukromých důvodů. O narušení svrchovanosti České republiky by
navíc nebylo možné hovořit tam, kde by ke sledování docházelo se souhlasem či s vědomím
kompetentních orgánů České republiky (např. spolupráce zpravodajských služeb – srov.
důvodovou zprávu k tisku č. 861). I u této varianty skutkové podstaty je nutné prokázat existenci
vazby na cizí moc, a to ve shora vymezeném smyslu. Z formulace zvolené zákonodárcem vyplývá,
že pod § 318a odst. 1 písm. b) trestního zákoníku nebude možné podřadit situace sledování
jiného bez využití zpravodajských prostředků, resp. situace sledování věcí. V obou těchto
případech by však bylo možné – za předpokladu, že by taková činnost byla uskutečňována pro
cizí moc v požadovaném speci?ckém úmyslu – aplikovat § 318a odst. 1 písm. a) a c) trestního
zákoníku.
98.??Trestný čin podle § 318a trestního zákoníku lze odlišit od jiných (příbuzných) trestných činů,
a to právě prostřednictvím jednotlivých znaků (tj. speci?cký úmysl, vztah pachatele k cizí moci,
neoprávněnost, resp. protiprávnost činnosti), jejichž výkladem se Ústavní soud zabýval výše.
Ústavní soud neshledal žádnou překážku, jež by v případě trestného činu neoprávněné činnosti
pro cizí moc bránila naplnění typizační či diferenciační funkce skutkových podstat trestných
činů. Ustanovení § 318a trestního zákoníku dostojí i tomuto ústavnímu požadavku odvozenému
ze zásady nullum crimen sine lege certa. Ústavní soud současně nepovažuje za nezbytné, aby
v řízení o abstraktní kontrole trestněprávní normy detailně posuzoval vztah § 318a trestního
zákoníku k jiným (příbuzným) trestným činům, tj. zejména možnosti jeho jednočinného
souběhu s jinými delikty. Tento úkol primárně náleží soudům a dalším orgánům činným
v trestním řízení. Výsledek tohoto posouzení může Ústavní soud následně přezkoumat v řízeních
o ústavních stížnostech.
99.??Ústavní soud závěrem s ohledem na shora předestřená obecná východiska již jen zcela stručně
uvádí, že nepředvídatelnost trestněprávní úpravy nelze založit pouze odkazem na odlišné názory
nauky. Výhrady, které část nauky proti § 318a trestního zákoníku vznesla, nepovažuje Ústavní
soud vzhledem k předchozímu výkladu za přesvědčivé a způsobilé zpochybnit ústavnost nyní
přezkoumávané materie. K příkladu uváděnému doktrínou Ústavní soud uvádí, že považuje za
zcela absurdní, aby trestní odpovědnost podle § 318a trestního zákoníku naplňovalo např.
opisování zastávek nočního autobusu (srov. Jelínek, J. Nad první novelou trestního zákoníku
v roce 2025. Bulletin advokacie. 2025, č. 3, s. 21). Lze též doplnit, že neurčitost § 318a trestního
zákoníku nelze dovozovat toliko z neobvyklé struktury trestného činu, jenž – jako jediný
v trestním zákoníku – začíná hned sankcí. Ze zásady legality totiž neplyne jakýkoliv požadavek,
jenž by zákonodárci diktoval způsob formulace a strukturování trestněprávní úpravy.
VII.
Závěr
100.??Ústavní soud se v tomto nálezu nejprve zabýval ústavností průběhu legislativního procesu, jenž
vyústil v přijetí zákona č. 24/2025 Sb. Dospěl přitom k závěru, že napadená trestněprávní část
Lex Ukrajina VII není neústavním přílepkem. Ústavní soud dále vysvětlil, že porušení
ústavních pravidel upravujících legislativní proces nelze v nyní posuzovaném případě
dovozovat ani z porušení jednacího řádu, konkrétně z omezení parlamentní debaty ve třetím
čtení stanovením pevného času hlasování.
101.??Následně se Ústavní soud zabýval věcným přezkumem napadené právní úpravy, a to především
s ohledem na naplnění zásady legality (nullum crimen sine lege certa). Ústavní soud ze shora
uvedených důvodů věcným námitkám navrhovatelky nepřisvědčil.
102.??Ústavní soud proto podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení části druhé
čl. III a části páté čl. VI zákona č. 24/2025 Sb., jimiž byl změněn trestní zákoník a trestní řád,
a in eventum na zrušení napadených ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu zamítl jako
nedůvodný. Jak Ústavní soud vysvětlil výše (bod 3 tohoto nálezu), společným jmenovatelem
napadených zákonných ustanovení je změna trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se
zavedením nové skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. Závěr
o ústavní konformitě § 318a trestního zákoníku nutně dopadá rovněž na všechna ostatní
navrhovatelkou napadená ustanovení, jež s tímto trestným činem úzce souvisejí.
103.??O návrhu na přednostní projednání věci (§ 39 zákona o Ústavním soudu) Ústavní soud
samostatně nerozhodoval.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Baxa v. r.
Zavřít